Konkordanzdemokratie

Als Konkordanzdemokratie wird ein Typus der Volksherrschaft bezeichnet, der darauf abzielt, eine möglichst grosse Zahl von Akteuren (Parteien, Verbände, Minderheiten, gesellschaftliche Gruppen) in den politischen Prozess einzubeziehen und Entscheidungen durch Herbeiführung eines Konsenses zu treffen. Insofern ist die Konkordanzdemokratie eine Form der Konsensdemokratie, in der die Mehrheitsregel als Entscheidungsmechanismus keine zentrale Rolle im politischen System spielt. Das Gegenmodell zur Konkordanzdemokratie wird als Konkurrenzdemokratie oder Mehrheitsdemokratie bezeichnet.

Der Begriff Konkordanzdemokratie, der vor allem in Bezug auf das politische System der Schweiz Verwendung findet, wurde Ende der 1960er Jahre als sozialwissenschaftlicher Fachbegriff insbesondere von Gerhard Lehmbruch im Deutschen und Arend Lijphart im Englischen (consociational democracy) fruchtbar gemacht. Lijphart nennt sechs Elemente der Definition: grosse Mehrparteienregierungen, kulturelle Autonomie, Proportionalität der Behörden, Minderheitenschutz, gesellschaftliche Segmentierung und Elitenkooperation. Er unterscheidet aufgrund von 10 Indikatoren zwischen unitarischer und föderaler Konsensbildung in Konkordanzdemokratien.

Reinformen der Konkordanzdemokratie oder Mehrheitsdemokratie gibt es nicht. In Europa gilt das politische System Luxemburgs als ausgeprägt konkordanzdemokratisch, die Schweiz, die Niederlande, Belgien sowie Österreich (Proporzsystem der Länder, Sozialpartnerschaft) weisen oder wiesen konkordanzdemokratische Züge auf. Auch das politische System Deutschlands gilt als Mischform zwischen Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie. Innerhalb Deutschlands gilt Nordrhein-Westfalen als Land mit einer starken konkordanzdemokratischen Tradition.

Konkordanzdemokratie in der Schweiz

Die Konkordanz der Schweiz ist nicht – wie zum Beispiel die Berücksichtigung der verschiedenen Landesteile – von ihrer Verfassung aufgetragen, sondern vielmehr während Jahrzehnten langsam durch den in der Schweiz stark ausgeprägten Minderheitenschutz – erkennbar am Referendumsrecht oder am Ständemehr – entstanden respektive als Folge der Referendumsdrohung weiterentwickelt worden.

Die Regierung der Schweiz, der Bundesrat, besteht aus sieben Mitgliedern. Als 1943 mit Ernst Nobs der erste sozialdemokratische Bundesrat gewählt worden war, waren alle wesentlichen Parteien in die Regierung eingebunden. Sein Nachfolger, der Sozialdemokrat Max Weber, trat allerdings 1953 nach einer verlorenen Volksabstimmung über die Finanzreform zurück, und die Sozialdemokratische Partei war wieder in der Opposition. 1959 kam es nach dem Rücktritt von vier Bundesräten zur so genannten Zauberformel, in der die wichtigsten Parteien nach ihrem damaligen Gewicht im siebenköpfigen Bundesrat vertreten waren: je zwei Sitze erhielten FDP, CVP, und SP, einen die BGB, die Vorgängerin der SVP. Diese Parteizusammensetzung blieb bis 2003 unverändert. Die vier Bundesratsparteien erreichten bei den Wahlen vom 19. Oktober 2003 einen Wähleranteil von zusammen 81,6 Prozent und besetzen zusammen 217 der 246 Sitze in der Vereinigten Bundesversammlung, nämlich 171 von 200 im Nationalrat und 46 von 46 im Ständerat (Stand Dezember 2003).

Wenn die Konkordanz nach Proporz durchgeführt wird, sind alle Parlamentarier, ihre Parteien – und vor allem alle Wähler – anteilsmässig vertreten und können sich «auf gleicher Augenhöhe» auf sachliche Auseinandersetzungen und Lösungen konzentrieren. Sie können ohne grosse Umwälzungen ihre Arbeit auch vor und nach den Wahlen fortsetzen. Die Parlamentarier müssen sich nicht in den, in Konkurrenzsystemen üblichen, Koalition-Oppositions-Auftritten laufend abgrenzen. Auch müssen sie nicht, wie auch die Regierungen nicht, nach den Wahlen Koalitionen bilden. Im Parlament bilden sich von Thema zu Thema wechselnde Mehrheiten bzw. verschieden zusammengesetzte Oppositionen. Die politischen Handlungsspielräume der Parteien bzw. ihrer Parlamentsfraktionen und der einzelnen Parlamentarier sind damit grösser als in einer Konkurrenzdemokratie, in der eine konstante Parlamentsmehrheit die Regierung stützen muss. Jede Fraktion ist sowohl Regierungs- als auch Oppositionsfraktion, je nach Thema. Die Stellung des Parlaments gegenüber der Regierung ist stärker als in einer Konkurrenzdemokratie, weil die Regierung sich keiner Mehrheit sicher sein kann, sondern eine Mehrheit je nach Thema wieder neu suchen muss und dabei gelegentlich auch scheitert.

Die schweizerische Konkordanzdemokratie zielt von ihrer Idee her auf Stabilität und kontinuierliche Entwicklung. Es ist in der Schweiz auf keiner Ebene möglich, die Regierung durch einen Misstrauensantrag aus dem Amt zu stürzen. Da der Bundesrat – wie auch die kantonalen und kommunalen Regierungen – eine Kollegialbehörde ist, deren sieben Minister die nach aussen vertretene Regierungspolitik durch bindende, interne Mehrheiten festlegen, kann sich eine Regierungspartei zeitweise gegen die Regierung stellen. Dies, und auch, wenn das Parlament oder das Volk an der Urne gegen die Meinung der Regierung stimmt, heisst aber nicht, dass der Bundesrat zurücktreten muss. Die in einer Abstimmung unterlegenen Kräfte müssen sich der Parlamentsmehrheit, beziehungsweise dem Volk unterordnen und ihre weitere Regierungsarbeit durch die gefassten Beschlüsse bestimmen lassen. Die Konkordanz verlangt von allen Mitgliedern eine starke Konsensfähigkeit, da ansonsten die Regierungstätigkeit blockiert werden kann.

Mögliche Probleme und ihre Lösungen

Auch in einer Konkordanzdemokratie kann eine stark polarisierende Parteipolitik Probleme verursachen. Andererseits gibt es Befürchtungen, dass eine ausserhalb der Konkordanz stehende, gut funktionierende Opposition durch eine Referenden- und Initiativflut das politische System der Schweiz ebenfalls nachhaltig blockieren könnte. Dies führte 1891 zur Regierungseinbindung von CVP und 1959 zur Regierungseinbindung der Sozialdemokraten und war ein Faktor bei der Wahl von Christoph Blocher 2003.

Es gehört allerdings zur Tradition der Konkordanzdemokratie, dass nicht mehrheitsfähige Kandidaten unter formaler Wahrung der Konkordanz verhindert werden können, indem die Parlamentsmehrheit anstelle der von der Partei nominierten Kandidaten gemässigtere Vertreter der entsprechenden Partei wählt.

Besonders häufig geschah das mit Kandidaten der SP: So wurde der 1959 von der SP nominierte Parteipräsident Walther Bringolf wegen seiner kommunistischen Vergangenheit nicht gewählt und an seiner Stelle zog Hans-Peter Tschudi in den Bundesrat ein. 1973 wurde Willi Ritschard gewählt anstelle des damaligen Parteipräsidenten Arthur Schmid. 1983, als die SP die Politikerin Lilian Uchtenhagen als erste Frau für den Bundesrat nominierte, wählte die Bundesversammlung Otto Stich, der sich allerdings im Nachhinein als so fähiger sozialdemokratischer Finanzminister erwies, dass die bürgerliche Mehrheit des Öfteren bedauerte, ihn gewählt zu haben.

Zu einem Eklat kam es 1993, als Christiane Brunner von der SP nominiert wurde, und statt ihrer Francis Matthey gewählt wurde. In der Folge der Wahl kam es zu landesweiten Protesten, insbesondere durch Frauen, so dass Matthey auf die Annahme der Wahl verzichtete. An seiner Stelle wurde Ruth Dreifuss gewählt.

Im Dezember 2003 beanspruchte die SVP als mittlerweile prozentual im Nationalrat (Volkskammer), nicht aber im Ständerat (Länderkammer) grösste Partei einen zweiten Sitz im Bundesrat, Ruth Metzler (CVP) wurde zugunsten von Christoph Blocher nicht wiedergewählt, worauf sich der Bundesrat neu aus zwei SVP-, zwei FDP-, einem CVP- und zwei SP-Mitgliedern zusammensetzte. Begründet wurde dies mit dem Übergang von der inhaltlichen zur numerischen Konkordanz.

Bei den Bundesratswahlen 2007 wurde Eveline Widmer-Schlumpf anstelle des amtierenden SVP-Bundesrats Blocher als «Sprengkandidatin» durch eine von dem Bündner SP-Nationalrat Andrea Hämmerle geführte Strategie gewählt; sie nahm die Wahl gegen den Willen ihrer Parteiführung und der SVP-Fraktion an. Die SVP schloss in der Folge den bereits wiedergewählten SVP-Bundesrat Samuel Schmid und Widmer-Schlumpf von der Teilnahme an der Fraktion aus und erklärte den «Gang in die Opposition», bis zwei von der Partei nominierte Kandidaten in den Bundesrat gewählt worden seien. Während die SVP-Fraktion selbst und viele Kommentatoren im Ausland dies als Zusammenbruch des Konkordanzsystems werteten, sahen Schweizer Parlamentarier aller übrigen Parteien in der neuen Konstellation die Konkordanz gewahrt und sogar inhaltlich gestärkt.

Auch innerhalb der SVP war der Gang in die Opposition des radikaleren Zürcher und Ostschweizer Flügels nicht unbestritten – die gemässigteren Berner und Bündner Kantonalparteien der SVP hielten zu „ihren“ lokal sehr populären Bundesräten, und die in kantonale Konkordanzsysteme eingebundenen amtierenden Regierungsräte der SVP standen einer radikalen Oppositionspolitik sehr skeptisch gegenüber. In der Folge forderten Ortssektionen eine Wiederaufnahme der amtierenden SVP-Bundesräte in die Fraktion, andere hingegen einen Parteiausschluss. Am 1. Juni 2008 schloss der Zentralvorstand der SVP Schweiz die SVP Graubünden, inklusive der zur Kantonalsektion zugehörigen Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf, aus. Sie und weitere gemässigtere SVP-Politiker gründeten daraufhin die BDP.

Bei der Bundesratswahl 2008 wurde als Ersatz für den zurückgetretenen Samuel Schmid der langjährige SVP-Präsident Ueli Maurer gewählt, womit die SVP wieder in die Regierung eingebunden und deren Opposition beendet wurde.

Für die Bundesratswahlen 2011, wo u. a. die Frage der Wiederwahl von Eveline Widmer-Schlumpf im Zentrum stand, wurde der Begriff der Konkordanz zum Gegenstand verschiedenster Interpretationen. Da bei den Nationalratswahlen im Herbst 2011 neben der BDP mit den Grünliberalen (GLP) eine weitere Zentrumspartei Einzug in den Nationalrat genommen hatte, reklamierten Vertreter von CVP, BDP und GLP diesen Sitz der BDP als ihren gemeinsamen und forderten, dass die FDP, die bei den Wahlen erheblich an Stimmen eingebüsst hatte, ihren zweiten Bundesratssitz an die SVP abtreten soll, was von SVP und FDP abgelehnt wurde.

Vergleich mit Konkurrenzdemokratie

Die Unterscheidung zwischen Konkurrenz- und Konkordanzdemokratie untersuchte der Politikwissenschaftler Arend Lijphart in seiner Studie „Patterns of Democracy“. Dabei stellte er je zehn Kriterien auf, welche eine Konkordanz- resp. eine Mehrheitsdemokratie ausmachen. Diese beiden Idealtypen stellte er in seiner weiteren Forschungsarbeit einander gegenüber und fand heraus, dass die Konkordanzdemokratie nicht weniger effizient, aber repräsentativer sei als die Mehrheitsdemokratie. Damit scheint er die Konkordanzdemokratie als der Mehrheitsdemokratie überlegen einzustufen. Ausserdem erwähnenswert ist die Unterscheidung zwischen Konsens und Konkordanz. Die Konsensdemokratie strebe nach Machtteilung, die Konkordanzdemokratie hingegen erfordere sie und schreibe vor, dass hierbei alle wichtigen Gruppen berücksichtigt werden.

Häufig wird der Begriff Konsensdemokratie mit Konkordanzdemokratie gleichgesetzt. Untersucht man die Interaktion der politischen Kräfte, spricht man eher von Konkordanzdemokratie (als Gegenmodell hier die Konkurrenzdemokratie). Wird hingegen der Weg der Meinungsfindung als Unterscheidungsmerkmal gewählt, verwendet man die Begriffe Konsensdemokratie und Mehrheitsdemokratie.

Literatur

• Roland Czada, Manfred G. Schmidt (Hrsg.): Verhandlungsdemokratie, Interessenvermittlung, Regierbarkeit. Festschrift für Gerhard Lehmbruch. Westdeutscher Verlag, Opladen 1993, ISBN 3-531-12473-0.
• Clemens Jesenitschnig: Gerhard Lehmbruch – Wissenschaftler und Werk. Eine kritische Würdigung. Tectum, Marburg 2010, ISBN 978-3-8288-2509-3, Kap. 3 (zur wissenschaftlichen Genese der Analysekategorie „Konkordanzdemokratie“)
• Gerhard Lehmbruch: Verhandlungsdemokratie. Beiträge zur vergleichenden Regierungslehre. Westdeutscher Verlag, Wiesbaden 2003, ISBN 3-531-14134-1.
• Gerhard Lehmbruch: Konkordanzdemokratie. In: Manfred G. Schmidt (Hrsg.): Lexikon der Politik, Band 3: Die westlichen Länder. C.H. Beck, München 1992, S. 206–211.
• Gerhard Lehmbruch: Proporzdemokratie. Politisches System und politische Kultur in der Schweiz und in Österreich. Mohr, Tübingen 1967.
• Arend Lijphart: Thinking about Democracy. Power Sharing and Majority Rule in Theory and Practice. Routledge, London 2008, ISBN 978-0-415-77267-9.
• Arend Lijphart: Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-six Countries. Yale University Press, New Haven 1999, ISBN 0-300-07893-5.

Weblinks

• Pietro Morandi: Konkordanzdemokratie. In: Historisches Lexikon der Schweiz.
• Schweiz: Das Ende der Konkordanzdemokratie – wsws.org
• Avenir Suisse: «Stabiler Bundesrat bringt der Schweiz Erfolg», Plakat zur Konkordanz und ihrer Entwicklung seit der Gründung des Bundesstaates
• Political Institutions and the Wealth of Regions: Swiss Cantons in Comparative Perspective (englisch)
• Patterns of Democracy – Lijphart, Arend – Yale University Press (englisch)